创新移民方式 实施精准扶贫

2018-01-17 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王晓毅

宁夏的异地搬迁经验表明,异地搬迁并没有固定的模式,需要根据移民的需求和社会经济发展水平调整异地搬迁的政策和安置方式,使异地搬迁与中国农村发展的方向保持一致。

实施异地搬迁扶贫,是彻底解决生态脆弱、“一方水土不能养活一方人”地区贫困人口脱贫问题的有效途径。在“十二五”期间,中国共有1100多万贫困人口通过异地搬迁改善了生存状况;在“十三五”期间,计划有近1000万贫困人口要通过异地搬迁实现脱贫。宁夏回族自治区是较早实施异地搬迁且搬迁规模较大的地区,从20世纪80年代初到“十二五”末,共有116万人口实现搬迁。宁夏异地搬迁取得了巨大成绩,积累了丰富经验,对其他地区的异地搬迁工作具有借鉴意义。

通过政府的大量投入、社会各界的广泛支持和移民自身的投入,宁夏开垦了大量荒地,建设了数百个移民新村。在移民新村,伴随基础设施逐渐改善、公共服务水平明显提高,居民收入普遍增加,大部分移民实现了“三不愁四保障”,即不愁吃、不愁穿、不愁冬季取暖,教育、就医、住房和安全饮水有保障。移民工程为彻底解决农村绝对贫困问题作出了重要贡献。

重视异地搬迁长期作用

宁夏移民时间长、规模大,在异地搬迁过程中进行了许多探索和创新,积累了丰富经验。

异地搬迁要适应社会发展的大趋势。宁夏在20世纪80年代开始异地搬迁的主要动因是:南部山区干旱少雨,特别是连续的严重干旱使农业生产无法继续;而北部和中部地区可利用黄河水帮助农民克服干旱的威胁,保障他们的基本生存条件。但到2000年以后,非农就业机会成为吸引移民的重要因素,大部分移民的主要收入来源是外出务工。所以,移民区相对完善的基础设施和公共服务,以及进入城镇务工的机会成为移民的主要动因。移民形式不仅有政府规划的移民,还有大量未经政府规划的自愿移民。为适应这种形势的变化,移入地各级政府加大了对移民职业培训和职业介绍的工作力度并发展第三产业,以推动移民获得非农就业机会。近年来,为适应农村城镇化的发展,宁夏开始探索无土安置,也就是将移民安置在城镇周边非农就业机会较多的地方并确保他们享受城镇居民的社会保障。

以多种形式增加移民收入,特别是贫困移民的收入。搬迁只是为脱贫创造了必要的条件,但贫困移民的脱贫还需要大量的帮扶工作。首先,移入地各级政府采取综合措施支持移民增加收入,包括支持移民发展产业,特别是支持农业和经济作物的种植。由于移民的土地面积相对较小,特别是移民较晚的贫困人口人均土地面积一般只有1—2亩,移民依靠一般的粮食种植不足以维持生存,更不能增加收入。因此,为在有限的土地上获得更多产出,扶贫部门提供贴息贷款支持他们建设暖棚、种植经济作物;为增加移民非农就业,地方政府不仅组织技能培训,还直接参与劳务输出的中介服务,并引导一些地方公益岗位向移民倾斜。其次,鼓励农业企业流转土地,发展高效农业。“十二五”时期,移民人均只有一亩地且新开发的土地比较瘠薄,于是地方政府主导将移民土地流转给农业公司种植经济作物。经济作物种植往往是劳动力密集型产业,因此在农忙时节,农业公司会雇佣大量本地农民,同时一部分有技能的农民也可通过“返租”参与农业公司的生产。此外,增加贫困人口的资产收益也是重要经验之一。一些扶贫到户的资金以农民股份的形式被直接投入高收益企业,保证了贫困人口每年获得一定资产收益。比如,奶牛和肉牛托管就发挥了公司经营优势,从而保障了贫困人口资产收益。再如,一些地方开展的光伏扶贫也是将农民的投资和光伏资源作为光伏企业的股份,保证了农民获得固定的收益。

异地搬迁与生态环境的保护相结合。在宁夏的异地搬迁实践中,虽然有的项目强调扶贫、有的项目强调生态保护,但在实践中二者是一致的,最终目的都是将生态保护与扶贫相结合。例如,通过异地搬迁减轻了南部山区的人口压力,原来被过度垦殖的土地转为生态建设用地,从而使南部山区的生态环境得到休养恢复;而中部干旱带和毛乌素沙地边缘地区的生态环境,在被辟为移民区以后,因水资源的调配和生态建设而得到明显改善。通过异地搬迁,宁夏的人口分布状态得到改善,北部资源禀赋比较好、人口承载能力比较强的地区的人口稳步增加,南部生态脆弱地区的人口逐渐减少。然而,生态恢复是一个漫长的过程。宁夏的异地搬迁经历了较长时间,移民的适应过程也是生态环境逐渐改善、公共服务和基础设施不断改善以及移民区社会经济不断发展的过程。因此,支持移民的发展不能一蹴而就,而是需要较长的时间。我们可以看到,一些移民村经过近30年的发展后,已经成为当地比较富裕的村庄。但还有一些移民村仍然存在各种发展问题,宁夏的各级政府也对这些移民村给予了持续的支持。

保持异地搬迁与农村发展方向一致

宁夏异地搬迁的时间长、规模大,其经验可为其他地区实施易地搬迁扶贫提供重要借鉴。

第一,需要慎重选择移入地区。中国西部地区人口密度相对较小,但因大量荒地位于生态脆弱地区,即便改善基础设施,其可容纳移民的区域也十分有限。因此,移民安置区的选点要十分慎重。宁夏的移民区域主要分布在毛乌素沙地边缘、中部干旱带等生态脆弱地区,通过引黄河水灌溉开发农田,大部分地区的生态条件得以改善,但也有少部分地区生态退化,出现荒漠化、盐渍化现象;同时,水资源短缺制约了移民区的发展。中国农村普遍存在着人口压力过大、生态环境脆弱的问题,移入区的生态环境退化对移民的生活会产生严重影响,甚至会造成移民返贫。因此,要对移入区进行精细的环境影响评价,避免因人口移入造成新的生态环境破坏。

第二,适应移民形势的变化,实施多种安置方式。通过开垦荒地建设新移民村是早期移民的主要方式,适合早期移民的需求。但这种方式面临着越来越多的困难:首先,条件适当且面积足够大的安置地区越来越少,可利用荒地不足制约了移民安置,导致一些安置点因土地面积小或边远偏僻而吸引力不足;其次,大量资金被用于建设安置房和开垦土地,但因农业收益比较低且移民区农业资源较少,对农民增收的贡献有限,移民依靠农业不足以维持家庭生活。尽管由政府统一建设的房屋解决了移民的住房问题,但因一些移民区周边就业机会较少,移民需要外出就业,因而出现部分房屋闲置、资源被浪费的现象。因此,要充分认识城镇化对异地搬迁的推动作用,改变新建移民村的模式,推动移民融入城镇发展。

第三,充分重视移民的流动性。原有的移民安置方式往往忽视移民的流动性,仍然按照移民前的模式将移民安置在移民村中。但移民具有高度的流动性:这不仅表现在移民在移入地与移出地之间的流动,如一些无法适应移入地生产生活的人(包括部分老年人),往往会在移民社区与家乡之间流动;也表现在向外流动方面,如一些移民不满足于移民村的就业机会而向城镇或其他地区流动并最终搬离移民村;此外还有一些短期流动人口,因就业不稳定,而在移民村与城镇之间摆动。同时还应注意,当部分规划内的移民因各种原因搬离移民村以后,一些非规划的自愿移民进入移民村并成为移民村居民。移民流动具备一定合理性,许多移民正是在流动过程中适应了生存环境的改变,实现了脱贫致富。因此,在农村土地三权分置和城镇化水平不断提高的背景下,需要创新农民的户籍制度、财产制度和社会保障制度,从而提高移民的流动水平。

第四,要高度关注特殊移民群体的特殊需求,如中老年移民和女性移民。在移民区,由于可利用的农业资源减少,中老年和妇女从事家庭种养业的机会也相对减少,而其又会因受排斥而难以获得较为稳定的非农就业机会。这需要政府给予他们特殊关注,并采取多种措施保障他们的社会福利。

宁夏的异地搬迁经验表明,异地搬迁并没有固定的模式,需要根据移民的需求和社会经济发展水平调整异地搬迁的政策和安置方式,使异地搬迁与中国农村发展的方向保持一致。

(作者单位:中国社会科学院社会学研究所)

  


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