依法运行、科学管理公共图书馆的基本依据:《中华人民共和国公共图书馆法》解读

2018-06-22 来源:图书馆杂志 作者:范并思

公共图书馆的运行管理是政策性、专业性、技术性非常强的工作。《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)第三章“运行”为政府主管部门、公共图书馆管理者以及参与管理的其他方面人士依法运行、科学管理公共图书馆提供了法律依据和指导意见。

《公共图书馆法》第三章共有10个条款,内容包括图书馆治理结构,文献信息的收集、处理(编目)、保存,公共图书馆设施设备管理与安全防范,图书馆馆际合作,公共图书馆总分馆建设等内容。这些条款涉及公共图书馆运行和管理的各个方面,既有行政体制的运行,又有业务事务的管理,既有文献信息的管理,又有设施设备场地的管理;既有单个图书馆的运行管理,又有图书馆体系或馆际协作的运行管理。本法对于公共图书馆的运行,有五个方面的规定特别值得关注。

一是明确国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构,吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。我国公共图书馆一般已登记为事业法人,以往治理结构较为单一,决策、执行和监督机制不够健全,导致运行效率低下,难以确保公益目标实现。2011年我国开始分类推进事业单位改革,中央政府文件明确将“建立健全法人治理结构”作为改革的主要措施。此后,公共图书馆主管部门根据中央精神推进公共图书馆法人治理结构的改革,而建立理事会制度则是最能够“吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”的制度。正如李国新教授所说,“公共图书馆建立法人治理结构、实行理事会制度,从本质上说是管理体制和运行机制的变革,目标是通过体现现代治理理念的共同治理,更好地实现公共图书馆的目标宗旨,完成职能使命,实现公共图书馆服务的最佳秩序和最佳效能”。《公共图书馆法》关于法人治理的条款也留下了探索的巨大空间,如怎样界定“有关方面代表、专业人士和社会公众”的资格与比例,理事会具体承担什么职能,如何履行使命等,都是需要在公共图书馆建立健全法人治理结构的改革进程中继续深入探索的。

二是明确公共图书馆应当根据办馆宗旨和服务对象的需求,广泛收集各类文献信息,政府设立的公共图书馆还应该系统收集地方文献信息,保存和传承地方文化。《公共图书馆法》“总则”阐述了公共图书馆的办馆宗旨,这就是“保障公民基本文化权益,提高公民科学文化素质和社会文明程度,传承人类文明,坚定文化自信”。公共图书馆在国家法律框架下广泛收集文献,符合这一办馆宗旨。公共图书馆采购文献信息需要在两个方面体现广泛性:一是需要广泛收集各类读者所需的文献信息,除了需要收集专家学者和普通读者所需要的文献外,特别还要注意收集供儿童、老人、残障人等特殊人群使用的文献。二是需要注意文献类型的广泛性,如纸质书刊、电子书刊、多媒体资料等。公共图书馆的管理者应当根据本馆读者服务的具体需求,制定文献信息的采购重点和藏书策略,避免管理者或采购人员“拍脑袋”或依个人兴趣确定购书品种与数量。

地方文献信息对于公共图书馆为本地区社会、经济和文化服务具有特殊意义,是体现公共图书馆核心能力的重要资源。《公共图书馆法》特别强调公共图书馆“应当系统收集地方文献信息”。地方文献属于特种文献,其采购、处理、保存的方法比普通书刊资料难度更大。公共图书馆管理者必须高度重视地方文献,将收集地方文献信息当成一项长期的、专业性很强的任务,在资金、人员和收藏利用场所等方面加强投入,确保地方文献信息的广泛性和系统性。

三是明确公共图书馆的设施设备场地不得用于与其服务无关的商业经营活动。公共图书馆的设施设备场地是国家用于公益性服务的资产,《公共图书馆法》的规定确保公共图书馆设施设备的依法管理,合理使用,促使图书馆管理者更好地利用公共图书馆的设施设备,提升公共图书馆设施设备的使用效益与效能。同时本条款的规定也能够预防公共图书馆资产管理中的腐败与失职,防止国有资产流失。

我国公共图书馆对公众提供的公共文化服务主要包括文献信息服务和空间场地设施设备服务,属于公共图书馆免费提供的基本服务,不属于商业经营活动。公共图书馆也需要为公众提供一些文献服务延伸出来的收费服务,这些服务可能具备了商业经营活动的某些特征。具体如何判断它们是否属于“将公共图书馆的设施设备用于与公共文化服务无关的商业经营活动”,需要注意两个要点,一是不以营利为目的,二是正确判断“无关”的概念。公共图书馆内的收费商业活动,即使与公共图书馆基本服务相关,其收费应当以开展该项服务的合理支出为限度,不以营利为目的。同时应当严格执行国家财务制度规定,不得以谋取公共文化机构和管理人员自身的利益为目的。而“无关”的判断则更难一些。公共图书馆的服务项目很多,既有传统的文献信息服务,计算机网络服务等,也有利用图书馆设施设备地场,与社会机构合作的创新服务,还有文献借阅服务延伸出来的文献打印、复印、声像作品制作、文献传递等收费服务,销售轻食品、饮料,开设读者餐厅、咖啡厅等经营活动。这些服务既是满足服务对象个性化服务需求(如图书馆整天阅读、休闲),也是与公共图书馆服务有关的延伸与扩展,所以只要保证严格执行非营利性,这些服务并不违背《公共图书馆法》的规定。如果能够在此类服务中引导和推广阅读,如在读者咖啡吧陈列书刊资料,则更能保证本法的执行。

四是规定公共图书馆应当加强馆际交流与合作,促进文献信息资源的有效利用。图书馆收藏的文献信息具有可共享的特点,文献信息的共享有利于形成更加完备的文献资源体系,满足人民群众对于文献信息的需求。公共图书馆开展馆际交流与合作,实施联合采购、联合编目、联合服务,对于公共图书馆提高馆藏文献信息资源的利用率以及公共资金的使用效率,具有很重要的意义。公共图书馆馆际交流与合作,涉及不同层级、不同地域范围公共图书馆的交流与合作,也涉及不同业务范畴,不同资源类型的交流与合作,需要有组织有领导地进行。因此本法规定“国家引导公共图书馆开展联合采购、联合编目、联合服务,实现文献信息的共建共享,促进文献信息资源的有效利用”。

五是明确县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的总分馆制,促进公共图书馆服务向城乡基层延伸,总馆应当加强对分馆和基层业务点的业务指导。公共图书馆建设总分馆是国际图书馆服务的基本经验,总分馆制能够让许多独立、分散、封闭运作的图书馆转变为一个服务体系,在体系内实现资源共享,实现城乡一体、普遍均等的公共图书馆服务目的。总分馆体系覆盖的地域范围应该合适,太大无法有效运行,太小则体现不出共建共享的优势。在我国,合适的地域单元是县域。因此本法强调“县级人民政府应当因地制宜建立符合当地特点的总分馆制”。本法没有对县级以上公共图书馆总分馆制做出规定,县级以上人民政府可以根据本法的基本原则,在合适的区域内因地制宜建立符合当地特点的总分馆制,实现城乡一体、普遍均等的公共图书馆服务目的。

本条款还具体提到总分馆制框架下的“完善数字化、网络化服务体系和配送体系”问题。为了促进公共图书馆服务向城乡基层延伸,公共图书馆总分馆需要完善数字化、网络化服务体系,通过信息技术提高总分馆体系内的文献信息共享和服务效率。建立书刊资料的配送体系也是激活分馆、便利读者的有效措施,总分馆管理者需要努力探索适合本地的低成本、高效率的文献配送模式。

《公共图书馆法》是我国图书馆人多年来不懈研究国际图书馆立法经验与我国公共图书馆运行管理问题的结果,具有很强的指导性和可执行性。同时,任何法律都不可能是完善的,我国东中西部经济发展水平差异极大,城乡各地公共图书馆建设情况、管理水平和读者需求情况不一,公共图书馆管理者在具体执行本法时,仍需要根据国家有关政策法规、当地具体情况,以及公共图书馆管理原则,正确理解与执行“运行”的各个条款,提供公共图书馆运行管理水平。

  


  


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